今年5月，《保障農民工工資支付條例》（以下簡稱《條例》）正式施行。《條例》出臺的目的，是為了規范農民工工資支付行為，保障農民工按時足額獲得工資。這是國家首次將農民工工資拖欠治理納入行政法規范疇，標志著農民工權益保護進入了一個新階段。

建筑業擁有5000余萬名農民工，向來是農民工欠薪“頑疾”高發區。對此，《條例》為工程建設領域設置了“特別規定”。而今年，受新冠肺炎疫情影響，困擾建筑業多年的“用工荒”問題再次凸顯。

一邊被拖欠農民工工資“重災區”的陰影籠罩、一邊面臨著“用工荒”的威脅，在這種尷尬的局面下，建筑業推動用工制度改革、加快產業工人隊伍建設步伐的號角再次響起。

構筑保障工資支付系統工程

建立維護工人權益有效機制

中國建筑業協會建筑史志與企業文化分會會長李里丁表示，《條例》堅持問題導向和目標導向，全面、系統地規定了保障農民工工資支付的制度和機制，構建了涵蓋源頭預防、動態監管、事后懲戒全過程的欠薪治理體系。其中，“工程建設領域特別規定”共15條，從規范建設單位行為、開設專用賬戶、明確發放主體、加強實名制管理和監督等工資支付全環節進行制度設計，形成了一套農民工工資支付保障體系。

規范建設單位行為，保障資金來源。眾所周知，工程建設領域之所以成為欠薪“重災區”，是因為墊資施工現象普遍存在。在建筑業，多數農民工工資的發放方式，是平時只發放生活費，到年關或工程竣工時再結算工資。由于施工單位拿不到工程款，勞務分包便拿不到工人工資，最終導致工人被集體欠薪。要解決拖欠農民工工資問題，必須杜絕墊資施工行為。為此，《條例》規定，政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定落實到位，不得由施工單位墊資建設。為防止建設單位拖欠工程款，《條例》還規定，建設單位應當向施工單位提供工程款支付擔保。同時，為及時解決企業無力支付或拒不支付拖欠的農民工工資問題，《條例》還規定了工資保證金制度，施工總承包單位應當按照有關規定存儲工資保證金或者以金融機構保函替代，專項用于支付為所承包工程提供勞動的農民工被拖欠的工資。

開設“農民工工資專用賬戶”，保障資金安全。為保障資金安全，《條例》規定，施工總承包單位應當按照有關規定開設“農民工工資專用賬戶”，用于支付該工程建設項目農民工工資。建設單位按合同約定及時撥付工程款，并將人工費用及時足額撥付至“農民工工資專用賬戶”，監督農民工工資發放全過程。金融機構若發現資金未按時撥付，應及時通知施工總承包單位，并納入欠薪預警系統。為保證專用賬戶的穩定和安全，《條例》還特別規定，除法律另有規定外，專用賬戶資金和工資保證金不得因支付為本項目提供勞動的農民工工資之外的原因被查封、凍結或者劃撥。

明確施工總承包單位為農民工工資發放主體，厘清支付責任。層層轉包、違法分包等現象的存在，使工程建設領域農民工工資發放呈現出多頭、無序的特點，這也是欠薪治理難的原因之一。為此，《條例》明確施工總承包單位為農民工工資發放主體。在工資發放過程中，分包單位負責按月考核農民工工作量并編制工資支付表，經農民工本人簽字確認，與當月工程進度等一并上報至施工總承包單位。施工總承包單位根據分包單位編制的工資支付表，經專用賬戶直接支付到農民工銀行賬戶，并向分包單位提供代發工資憑證?！稐l例》還對一些特殊情形下拖欠農民工工資的清償主體作了明確。

對農民工實行實名制管理，保障工資發放到人。建筑業“兩層分離”勞務用工制度帶來的一個弊端，是總承包單位不清楚工地上在為企業工作的是哪些人，而農民工也不知道在為哪家企業工作，一旦發生糾紛，很容易扯皮。要解決欠薪問題，認定工人身份是關鍵?！稐l例》明確提出，未與施工總承包單位或者分包單位訂立勞動合同并進行用工實名登記的人員，不得進入項目現場施工。同時要求施工總承包單位在工程項目部配備勞資專管員，對分包單位勞動用工實施監督管理，掌握現場用工、考勤、工資支付等情況，審核分包單位編制的農民工工資支付表。

設立維權信息告示牌，引導農民工依法維權?！稐l例》要求施工總承包單位在施工現場醒目位置設立維權信息告示牌，明示建設單位、施工總承包單位及所在項目部、分包單位、相關行業工程建設主管部門、勞資專管員等基本信息，當地最低工資標準、工資支付日期等基本信息，投訴舉報電話、勞動爭議調解仲裁申請渠道、法律援助申請渠道、12348公共法律服務熱線等信息。

李里丁認為，《條例》的施行，恰逢其時，意義重大。首先，《條例》是貫徹落實習近平總書記關于根治拖欠農民工工資問題的重要指示精神和黨中央關于做好“六穩”工作、落實“六?！比蝿找蟮膶嶋H行動，將穩就業、穩定勞動關系放到了突出位置，將為決勝全面建成小康社會、決戰脫貧攻堅貢獻智慧和力量。其次，農民工工資屬于生產成本中的直接人工成本，企業應當無條件、按時足額支付勞動者報酬，這是基本常識。拖欠農民工工資，不僅破壞了和諧勞動關系和社會穩定，更對政府公信力造成了極大傷害?！稐l例》以高度的現實緊迫性和歷史責任感，本著以人民為中心的發展思想，正本清源，制定了一系列針對性極強的治理規范，體現了“中國之治”的磅礴力量。最后，從推動建筑業長遠發展的角度來看，解決農民工工資拖欠問題，是推動新時代產業工人隊伍建設的題中之義，將為建筑業實現高質量發展奠定堅實的基礎。

明確改革重點難點

促進措施盡快落地

從內容上看，《條例》的實施，必將對建筑業的管理模式、用工方式和投融資模式等帶來重大變革。而在短期內，由于對相關內容理解不透徹，加之受新冠肺炎疫情影響，《條例》的全面貫徹落實可能還需要一段時間。為了解相關措施實際落地情況，日前，北京建筑業人力資源協會向會員企業發放《建筑施工企業<保障農民工工資支付條例>實施情況和疫情期間如何加強勞務管理調研問卷》，設計了14個問題，153家企業參與，其中總承包企業51家、勞務分包企業88家、專業承包企業14家，共涉及勞務用工量60余萬人。通過對相關問題的回答，企業對《條例》內容的認識、在貫徹落實相關規定時遇到的問題等可見一斑。

企業建立“農民工工資專用賬戶”情況。在參與調查的企業中，已經建立“農民工工資專用賬戶”的企業占比84.77%，未建立的企業占比6.62%，正準備建立的企業占比8.61%。據北京建筑業人力資源協會名譽會長劉哲生介紹，當前，建立“農民工工資專用賬戶”這項政策在北京建筑市場基本得到了全面落實。其中，總承包企業已建立“農民工工資專用賬戶”的比例高于勞務分包企業和專業承包企業，但總承包企業、勞務分包企業和專業承包企業都存在仍然未建立“農民工工資專用賬戶”的情況，以專業承包企業最為嚴重。

企業“農民工工資專用賬戶”啟用情況。調查問卷顯示，在153家企業中，已經啟用“農民工工資專用賬戶”的企業99家，占比64.71%；未啟用“農民工工資專用賬戶”的企業54家，占比35.29%。劉哲生說，在已啟用“農民工工資專用賬戶”的企業中，總承包企業占82.35%，明顯高于勞務分包企業和專業分包企業。值得注意的是，總承包企業多為國有企業。這說明，國有企業在執行國家政策時更為及時、有力。

施工總承包單位代發工資的情況。在153家企業中，已經全面實行“總承包單位代發工資”的企業15家，占比9.80%；正在準備實施的企業116家，占比75.82%；尚未實施的企業20家，占比13.07%；表示“不打算實施”的企業2家，占比1.31%。據劉哲生分析，實施“總承包單位代發工資”的企業不多，在一定程度上反映出目前企業在執行這項政策時有一定的困難，很多企業對于此項工作的開展持觀望態度。

農民工繳納個人所得稅情況。參與這項調查的企業有143家，其中29家表示為工人繳納了個人所得稅，另外114家企業表示沒有繳納。劉哲生認為，多年來，農民工不繳納個人所得稅是普遍現象。這種現象的存在，一方面是企業為了用工方便而采取的策略，另一方面也是農民工從自身利益出發充分考量后的選擇?？紤]到目前建筑業“用工荒”越來越嚴重，一旦全面開征個人所得稅，負擔將會全部轉嫁給總承包企業，人工單價或將進一步上漲，建筑成本也會相應增加。

另外，對于企業普遍反映的農民工工資按時足額支付與行業實際情況不符這一問題，業內多數專家均表示支持按政策執行，優先保證農民工合法權益。李里丁說，企業（包括勞務企業）是雇傭者，并最終獲取了勞動“剩余價值”，因此必須明確遵循“誰用人誰付錢”的原則，不能因為建設單位拖欠工程款而將矛盾轉嫁到弱勢群體農民工身上。而在“按時足額”方面，李里丁表示，應當有靈活政策。劉哲生則補充稱，建筑業有小時工、日工、月工和計件工等多種形式，如何界定“按時足額”非常復雜，政府只需抓住工人每月工資不得低于當地規定的最低工資標準、勞動合同或承包合同終止時必須全額支付全部應得工資即可，日常工資發放權應由勞務企業行使，總承包企業負責監督。

深化用工制度改革

推進產業工人隊伍建設

李里丁強調，《條例》是調整、重塑工程建設領域上下游政策鏈條的重要一環，是從治理工程建設領域相關問題角度出發制定的政策，但從促進建筑業長遠發展的角度來看，要杜絕農民工欠薪問題發生，最根本的出路在于大力推動建筑產業工人隊伍建設。

李里丁分析稱，一方面，企業必須明確，農民工工資拖欠問題，是建筑業“兩層分離”勞務用工制度的產物，最終只能在建筑業內部解決，不能推給社會，寄希望于國家來解決；另一方面，建筑業要實現高質量發展，需要一大批具有創新精神的企業，更需要新型建筑產業工人隊伍。為此，他提出，要實現這兩個目標，解決農民工的身份歸屬問題是前提和關鍵。當前，建筑業仍屬于勞動密集型行業，5000余萬名農民工為建筑業發展立下了汗馬功勞?？墒?，由于身份歸屬問題沒有解決，農民工流動性大，以松散的形式存在，導致工人整體素質不高，技術工人和技術管理人員更是嚴重“青黃不接”。在現實中，只有成為企業的正式員工、獲得身份認同之后，員工才會有相應的付出和貢獻。同理，對于農民工來說，只有成為建筑業企業的正式一員，有留在城市持續打拼的可能性，他們才會考慮長遠發展，加強培訓、提高素質才不會淪為一句空話。

因此，在這種形勢下，建筑業勞務用工制度改革的步伐必須加快。李里丁建議，一是應支持大型企業將一部分優秀的農民工吸收到企業，成為正式員工，形成積極向上的用工機制。二是應允許勞務企業、專業企業存在，將大部分不能歸屬大型企業的農民工納入勞務公司、專業公司，解決這些人的身份認同、培訓等一系列問題。三是國家應做好監督工作，建立健全獎懲機制，推動建筑業加大產業工人隊伍建設步伐。

劉哲生進一步分析稱，建筑業勞務用工制度改革推行多年，目前陷入停滯狀態，原因在于：

一是政策不配套，“單兵突進”難以實施。建筑業目前推行的用工制度改革政策超前，目的是從根本上改變“兩層分離”的勞務用工制度，而低價中標的人工造價制度、企業稅收制度、社會保險制度、城鎮戶籍制度和學生入學制度等政策不能與之同步，導致用工制度改革步履維艱。

二是施工總承包企業用工壓力不斷增大、勞務企業用工管理權力被持續削弱，企業推動改革的積極性不高，政策落地難。按照改革方案，總承包企業要對勞務分包企業的施工質量、安全、工期、實名制管理、及時足額支付農民工工資和教育培訓等負主要責任，勞務企業幾乎成了只提供務工人員的招工機構。建筑業面臨的現實情況是：施工總承包企業關鍵工種、關鍵崗位自有技術工人和技術管理人員嚴重匱乏，企業中高級技術工人和技術管理人才后繼無人，離開外部勞務隊伍基本失去自行施工作業能力，此時將勞務企業的管理責任幾乎全部推給總承包企業，總承包企業難以承受，對改革也就缺乏實施的積極性。目前，國家提出逐步淡化和取消勞務企業資質，鼓勵班組分離成立專業作業企業，但絕大多數作業班組并不具備獨立成立小微企業的能力。

三是用工制度改革應當符合建筑施工用人規律，讓企業擁有用工自主權。在劉哲生看來，一方面，外部作業隊伍占總承包企業用工總量的大頭是符合建筑業生產規律的。自上世紀80年代開始的相關改革，搞活了用工制度、增強了企業活力、降低了用工成本、積累了一定的經驗成果。新一輪的改革應當是“揚棄”式改革，應保留前一時期改革中的成功經驗，拋棄已被實踐證明阻礙企業發展的不合理制度。在未來一個時期，施工生產仍應堅持走“兩層分離”的用工體制道路。另一方面，新一輪改革要求總承包企業走做大做強、轉型升級之路，發展PPP模式、廣泛應用BIM等新技術、加大拓展國外市場力度是必然趨勢，因此總承包企業應走高新技術人才和管理人才為企業員工隊伍主體之路，不能走剛性的自有作業工人為員工隊伍主體的僵化用工之路。在今后一個較長時期內，總承包企業在建設發展精干的高技能自有工人隊伍的基礎上，應堅持優勝劣汰，將長期合作、企業和行業信用評價優良的勞務企業隊伍納入企業合格用工資源平臺，加大管理力度，加強培訓，不斷促進提高勞務企業工人素質，使外部勞務作業隊伍占到企業長期用工總量的70%左右，形成符合建筑業用工規律的用工模式。

李里丁說，建立市場經濟成熟階段穩定、規范的建筑產業工人隊伍，既是建筑業高質量發展的迫切要求，也是推進新型城鎮化建設、建立和諧勞動關系、解決民生問題的現實需要。企業應當以《條例》的施行為契機，不斷加大改革力度，加快產業工人隊伍建設步伐，為建筑業進一步發展打造新支點。